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      期刊文章

      邊界與海洋研究

      熊煒 趙豆豆:德國首部《中國戰略》與對華政策調整

      2023年7月13日,在經過長期醞釀后,德國聯邦政府推出其歷史上首份《中國戰略》文件,該文件內容豐富,涉及政治、經濟、科技、文教諸多領域,系統全面地規劃了德國對華政策的基本框架,首次以地緣政治視角審視中德關系,為未來德國對華戰略的實施定調。鑒于德國不僅是歐盟的“領頭羊”,而且在全球政治經濟格局中發揮著越來越重要的作用,在當前中美、中歐關系均發生變化的背景下,深入探討德國對華戰略在實施路徑、政策轉向上的新態勢與新挑戰具有重要意義。

      一、“時代轉折”與德國“中國觀”的變化

      烏克蘭危機給德國外交與安全政策帶來巨大沖擊,其對德國的刺激之深,可謂冷戰結束以來的最大地緣政治危機。2022年2月27日,在俄烏沖突爆發僅三天后,德國總理朔爾茨即在聯邦議院發表著名的“時代轉折”演講,宣布對德國外交戰略進行重大調整。值得注意的是,中國在德國所稱的“時代轉折”中也扮演了重要角色,因為德俄關系的變化同時加速推進了德國“中國觀”的變化。

      過去德國人普遍認為,雖然中國奉行的價值觀和政治體制不同,但是中國經濟高速發展,中德經濟具有巨大互補性。在德國的民意調查中,即便在人權等政治性議題上,德國民眾對中國有著負面形象的評價,中國經濟發展卻始終得到正面的認知。然而,突如其來的烏克蘭危機卻使德國直面對于俄羅斯的天然氣依賴以及關鍵金屬與農業等供應問題,加之新冠疫情、臺海局勢等風險疊加,也促使德國反思自身對中國的依賴關系。在很多人的描述中,中國不再被認為是巨大經濟機遇,而被視為日益嚴重的地緣政治風險來源。 

      在烏克蘭危機之后,德國主流政黨均陸續發布了對華戰略的立場文件,強調中國帶來的所謂政治風險與挑戰。與此同時,德國民眾對中國的看法也日趨負面。2023年4月,歐洲對外關系委員會在歐盟11個成員國內就“歐洲人如何看待自己在世界上的地位”進行了一項民意調查。雖然歐洲公民普遍不認為中國是一個挑戰并試圖破壞歐洲的大國,但德國、瑞典、法國和丹麥是少數幾個將中國視為“競爭對手”或“敵手”,而不是“盟友”或“伙伴”的國家。另一份“德國趨勢”民調顯示,只有8%的人認為中國是德國可以信任的合作伙伴,這與對俄羅斯(7%)的信任程度相似,大多數德國人并不認為中國是德國值得信賴的外交政策伙伴。

      二、德國政府的《中國戰略》及其實施路徑

      (一)《中國戰略》的主要內容

      一是對華雙邊關系。德國在氣候與環境政策方面尋求與中國的合作,并歡迎中國為世界提供全球公共產品。與此同時,將經貿關系定義為德國處理對華政策的中間地帶。既將經濟聯系作為雙邊合作的傳統要素,又將其視為雙邊競爭的關鍵領域——德國政府強調在經濟上對華的依賴與風險,并提出要展開基于規則的公平競爭。其中,基于規則的國際秩序成為德國將中國界定為制度性對手的依據。德國政府在《中國戰略》中辯稱,中國在處理人權、烏克蘭危機以及印太等問題上的行為增大了中德關系中的對立要素,為德國維護國際秩序以及重新校對雙邊關系帶來挑戰。

      二是加強德國與歐盟的一致性。德國將其對華政策視為歐盟對華政策的一部分,并尋求完善和促進歐盟實施共同的對華政策。 

      三是國際合作。圍繞基于共同價值觀的伙伴及利益攸關方,德國政府尋求與之在外交、經貿、治理與安全領域內的對華政策協調。關注與美國及跨大西洋聯盟在對外政策上的互信,同步關切如非洲、海灣地區、中亞以及拉丁美洲等與中國有著貿易往來的地區的經濟合作。德國對中國的“一帶一路”倡議持批評態度,并鼓勵實施歐盟的“全球門戶”計劃。

      (二)《中國戰略》的實施路徑

      路徑一:穩定內核——堅持合作,但是為雙邊交流設定政治界限。

      盡管《中國戰略》文件充斥著對華疑慮的措辭,但其總體上也還強調了雙邊合作交流的重要性,特別強調“去風險”并非“脫鉤”。在實踐中,這主要體現在德國堅持與中國開展多層級的制度性對話機制以及在全球議題上的務實合作。但同時也需要看到,德國政府為中德合作設定了政治界限。

      路徑二:雙重保障——整合歐盟力量,加強對華政策協調。

      在《中國戰略》文件中,德國政府注重歐盟整體戰略協作,也注重維護與法國的友誼,同時聲稱要對“為中國擴大影響力提供了機會”的西巴爾干以及東歐國家的事項保持關注。此外,德國還希望歐盟候選國要在不違背泛歐利益和歐盟法律的情況下,塑造對中國的態度。 

      路徑三:與盟友合作——維護跨大西洋關系,與美協調對華政策。

      《中國戰略》文件前所未有地宣示將跨大西洋協調作為其對華政策的一個實施路徑,稱要與美國在貿易政策、規則協定、取消工業關稅等領域達成密切合作,借助歐美貿易與技術委員會(TTC)推動內部市場建設,以實現其對華經濟競爭手段的“多元化”,強調跨大西洋聯盟以及七國集團(G7)是“最緊密的伙伴關系”,同時稱中國與美國的對抗與德國安全利益相違背。此外,當歐美發生利益沖突時,中國還被視作平衡雙邊發展關系的重要砝碼。

       三、德國實施《中國戰略》的挑戰

      一是德國主流政黨的偏好分歧形成制約,導致其在中國戰略上呈現出既要堅持合作又要降低風險、既要謹慎措辭又要批評指責的矛盾與搖擺態度。

      二是歐盟內部矛盾制約其協調對華政策。歐盟成員國的利益分歧難以輕易協調,在經濟安全與政治安全博弈與妥協下所達成的歐盟對華政策,難以走出“經濟上要合作、政治上要指責”的老套路。在歐盟機構層面上,歐盟委員會主席馮德萊恩與歐洲理事會主席米歇爾也在對華相關問題上存在分歧。 

      三是德國與美國的國際秩序觀差異決定了德美對華政策協調有其限度。維護美國的霸權國際秩序始終是美國對華政策的核心與主線,自視為當今世界唯一霸權國的美國為了應對中國的挑戰,將有可能犧牲中美關系的經濟利益而維護其政治目標。但是德國在國際秩序中的自我定位并非是霸權國,作為“貿易國家”的德國不會率然犧牲經濟利益以服務政治目標,仍將在對華經濟關系中尋求自身的利益訴求。


      四、對中德關系的影響及中國的應對

      (一)三重定位之間的矛盾影響中德雙邊政治互信?!盎锇?、競爭者、制度性對手”的“三重定位”本身就自相矛盾,德國對華在競爭與合作對立角色中的猶豫與徘徊,使得傳統的經濟合作反而充滿政治疑慮,也單方面增加了正常經貿互動中所謂的制度性競爭要素。德國對華的認知分裂給中德和中歐關系發展帶來了困擾。中方對此明確回應,“中歐是伙伴不是對手。歐盟對華‘三重定位’相互矛盾,相互抵銷?!?nbsp;

      (二)“去風險”惡化雙邊經貿合作環境。盡管德國政府強調“去風險”不等同于“脫鉤”,但“去風險”邊界過于模糊,政府決策部門對與地緣政治密切相關的安全、生產和政治風險的定義并不精確,企業有對雙邊經貿合作環境產生誤判的風險。

      (三)地緣政治因素進一步沖擊經貿合作?!叭ワL險”背后是德國以地緣政治視角對中德經貿關系泛政治化。長遠地看,德國政府政治目標與德國企業財富創造的沖突會影響企業健康發展。

      德國政府對華戰略增加了中德關系的復雜性,為雙邊合作帶來了新的挑戰。但同時也要注意到,中國具有應對困難與挑戰之道。其一,德國對華戰略的轉向并非朔爾茨政府的“專利”,這是德國政府長期醞釀的結果。中國具有處理這一變化的準備與經驗,中國政府對《中國戰略》的反應態度可謂冷靜與從容。其二,中國市場對德國依然具有不可替代性。其三,中國在應對氣候變化、促進世界多極化等方面承擔著關鍵角色。德國作為全球治理中的重要行為者,同樣積極尋求與中國的合作,這一合作或將存在“外溢”至其他領域的潛力。



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