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      期刊文章

      邊界與海洋研究

      趙寧寧 張楊晗:俄烏沖突背景下俄羅斯北極政策的調整、動因及影響

      俄烏沖突的溢出效應對北極地緣政治格局和治理格局的負面影響日益明顯。過去一年,俄羅斯不斷調整北極戰略的推進方向,其北極政策呈現一系列新動向。本文以“俄羅斯北極政策的調整”為主題,立足于俄烏沖突爆發后俄羅斯在北極地區的政策與實踐,分析其北極政策調整的動因和影響。

      一、俄烏沖突下俄羅斯北極政策的調整

      (一)進一步強化北極地區的軍事存在和能力建設

      一是進一步提升北極地區在國家安全與海權建設中的戰略地位。2022年7月,普京簽署了新的《俄羅斯聯邦海軍條令》與《俄羅斯聯邦海洋學說》,將北極海域視為與俄羅斯國家發展、維護國家主權與領土完整及鞏固國防直接相關,并對俄羅斯社會經濟發展具有關鍵影響的關鍵海域。二是升級北極空天監測和防控能力。北極軍事建設出于適應陸上力量缺失的考慮,轉向自動化尖端武器的發展。三是提升北方艦隊的進攻能力。2023年2月,北方艦隊自冷戰以來首次開展了核武器的部署。如此大規模的投入,使得北方艦隊職能得以拓展,成為了能夠采取進攻行動的強大力量。

      (二)進一步加強對北方海航道的內水化管控與商業開發

      在新版《海軍條令》中,俄羅斯表明在北極的優先事項之一,就是把北方海航道發展成為具有國際影響力的國家級運輸通道,同時還要完善航道航行管理與基礎設施建設工作。沖突爆發后,北方海航道作為俄羅斯北極戰略的核心議題,進入內水化管控和全球化的全新階段。2022年11月30日,俄羅斯通過法律將東北航道納入管轄范疇,要求停泊在北方航道內水的外國軍艦和其他國有船舶不得超過一艘,外國軍艦在駛往西伯利亞海岸以北之前,必須提前三個月通過外交渠道通知俄羅斯。同時,俄羅斯極力推動北方航道的全球化進程,拓寬其商業范圍與用途,試圖將其打造成服務于全球的運輸水道。

      (三)加快布局與域外國家和組織的北極事務合作

      沖突爆發后,俄羅斯不再寄希望于舊有的北極合作機制,而是開始構建以自身為中心、以雙邊北極合作關系為脈絡的合作網絡,實現俄羅斯所期望的“泛北極合作”。在實踐中,俄羅斯進一步提升與中國、印度等國的北極合作水平,拓展雙邊合作領域,視金磚國家機制、上海合作組織以及東盟等國際組織及成員國為俄羅斯優先考慮的合作伙伴。在最新的《俄羅斯聯邦外交政策構想》的外交次序中,中國被單獨列出,足可見俄羅斯對中俄北極合作的重視,這也將成為我國參與北極治理更深層次領域的重要機遇。

      (四)明顯加強北極民生建設和對原住民的安撫

      俄烏沖突后,俄羅斯在北極展開的一系列新項目都需要大批勞動力,人口問題已成為俄北極戰略的嚴重制約。俄新版安全戰略明確地將“穩定”——首要的是國內穩定,確定為俄國家安全戰略的最高目標。為了安撫原住民部落,保證國內穩定,防止國家陷入內外交困的窘境,同時吸引北極人口回流,盡管財政已經非常緊張,但俄羅斯依然抽出大量資金用于北極民生,一方面保護原住民社區不受打擾,另一方面積極吸引俄羅斯公民流入北極,以保障當地的社會穩定和勞動力供給,從而配合俄羅斯在北極的安全、能源戰略和北極航道建設。

      二、俄羅斯調整北極政策的動因

      (一)拓展戰略縱深,擴大國家發展的安全空間

      俄烏沖突爆發后,俄羅斯的國家安全形勢更為惡劣,瑞典與芬蘭申請加入北約的行為更是使得俄羅斯陷入致命的地緣困境。面對如此嚴峻的地緣封鎖,北極作為俄羅斯重要地緣戰略方向,在其國家發展戰略中的地位不斷提升,為俄羅斯未來國家發展提供了堅實的立足點。俄羅斯在北極有軍隊長期駐守保障安全,豐厚的能源與廣闊的領土提供了巨大的發展潛力。更重要的是,北極還為打破西方封鎖提供了突破口。北極海冰的消失能夠讓俄羅斯艦隊在北極海域暢通無阻,不再需要尋求出??谝赃M入大西洋海域,艦隊的航行范圍和威懾能力大幅提高。一旦北極在軍事與地緣上得到充分利用,北約的軍事封鎖與圍堵將大打折扣。俄羅斯能夠與北大西洋直接連通,甚至能進入太平洋海域,俄羅斯安全發展空間將得到迅速拓展。因此,北極地區已成為俄羅斯安全問題的重中之重。

      (二)推動能源開發,發揮能源稟賦的權力效能

      俄烏沖突的長期化與歐美的全面制裁對俄羅斯經濟產生了嚴重影響。在國家經濟嚴重受挫的嚴峻時刻,能源出口收益成為俄羅斯在“戰時狀態”下實現經濟自保,彌補制裁損失的關鍵。目前俄羅斯90%的天然氣和60%的石油產出來自北極,北極已成為俄羅斯經濟的核心驅動引擎。除了本身所帶來的商品價值,北極能源資源更是俄羅斯應對制裁與封鎖的權力工具。俄羅斯除了大幅提高供給之外,還從其他方面采取措施拓展自身能源稟賦帶來的權力效能。第一,利用盧布結算能源強化賣方話語權。第二,大力開拓歐洲之外的能源市場,利用經濟貿易尋求政治支持;第三,通過“能源—航道”正向聯動保證運輸安全。

      (三)重構合作網絡,破解歐美國家的政策封堵

      受到沖突的溢出效應影響,西方與俄羅斯在北極的合作也迅速破裂。2022年3月3日,除俄羅斯外的其余北極七國發表聯合聲明,它們將暫時停止參加北極理事會及其附屬機構的所有會議。但俄羅斯是現今北極國家中北極領土最為廣泛、合作需求最為強烈的國家。隨著北極在俄羅斯國家戰略地位日益提高,俄羅斯對北極的投入也與日俱增。對此,俄羅斯被迫要對歐美的北極脫鉤行動作出應對,重新尋找新的北極合作伙伴。2023年2月發布的《關于俄羅斯聯邦至2035年北極國家政策基本原則的修正案》已不再提及北極理事會,轉而強調在雙邊基礎上發展與外國的關系,并考慮到俄羅斯聯邦在北極的國家利益。俄羅斯外交部表示,在包括北極理事會在內的多邊北極合作機制削弱的背景下,與北極域外的國家發展高緯度合作非常重要。

       三、俄羅斯北極政策調整的影響

      (一)加劇北極地區軍事化進程

      沖突爆發后,北極地區軍事化進程迅速加快,各國北極戰略陸續將軍事安全置于北極事務的核心位置,把增強在北極地區的軍事能力建設作為重要支撐。尤其是沖突爆發后,北約強化了參與北極事務的政策謀劃,增強在北極的軍事存在,以實現對俄羅斯的全方位圍堵。隨著瑞典和芬蘭申請入約(芬蘭已正式加入北約),俄烏沖突后的北極地區,已日漸呈現出“北約—俄羅斯”的兩極化政治格局。英美正努力加快瑞典加入北約的進程,并努力整合北約成員的北極戰略,以求形成北約整體的北極戰略以對抗俄羅斯。北極七國與俄羅斯有可能陷入以軍備競賽為核心的“安全困境”,加劇北極地區軍事化進程。對我國而言,俄羅斯與北極七國的軍備競賽,將嚴重影響我國戰略安全利益。我國應當對北極地區軍事走向保持密切關注,積極呼吁北極國家以對話代替沖突與競爭,保持北極地區的和平與穩定。

      (二)加速北極二元化的治理格局

      北極的合作共識迅速讓位于安全競爭,這也直接導致了北極治理機制的分裂。北極七國對俄羅斯的孤立,導致了北極現有合作機制的停擺,大量問題無法解決,未來北極合作面臨分裂。在被排除出原有的北極合作機制之后,俄羅斯利用北極能源項目呼吁許多非北極國家參與到與俄合作之中,以打破西方對北極話語權的壟斷,建立起俄羅斯的北極治理領導地位,構建以俄為中心的“泛北極合作圈”,與歐美主導的北極理事會體系形成機制對壘。北極治理正由北極理事會主導、地區國家和國際組織共同參與的協商體系走向美俄對峙、相關組織失能的割裂狀態?,F如今,俄羅斯與其他北極國家恢復國家間合作的希望依然十分渺茫,現有的北極治理體系與合作機制已無力處理北極事務,北極治理框架的二元化趨勢愈發明顯。

      (三)加重北極域外國家的參與成本

      北極氣候系統變化和生態環境的惡化對域外國家生態安全、農業生產帶來很大的負面影響,這也是新世紀以來域外國家積極參與北極事務的重要原因。沖突爆發后,北極經濟和政治合作受到阻滯,域外國家參與成本大幅提高。一方面,北極地區投資環境急劇惡化,域外國家參與北極事務的經濟收益銳減。另一方面,域外國家參與北極事務面臨著平臺機制缺失、選邊站等問題,額外增加參與北極事務的政治成本。在非北極國家中,中國由于中俄關系導致其在北極事務中的角色受到嚴苛審視,中國在二元化治理格局中可能面臨最大壓力。未來,我國作為北極治理的重要域外大國,應當在深化與俄合作的同時,加強與北極七國的互動與協調,力爭保留與北極七國的合作空間,實現我國參與北極治理行動的獨立性。同時需要強化我國北極行動話語建設,傳播中國北極聲音,提升對華北極行動的正面認知。


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