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      當期文章

      邊界與海洋研究

      楊光銘 朱翊民:美國在北極的小多邊主義實踐:緣起、特征與動因

      本文作者

      楊光銘

      外交學院國際關系研究所2023級博士研究生


      朱翊民

      外交學院國際關系研究所2022級碩士研究生


      原文刊載于《邊界與海洋研究》2023年第4期

      本文在原文的基礎上有所刪減

      近年來,北極地區由作為一塊共治的“特殊區域”逐漸轉變為大國博弈的新戰場,過去以合作治理、多邊合作、和平共存為主的“北極例外主義”不再。過去非排他性、弱競爭性的北極式多邊合作模式緣何轉變為排他性、強競爭性的博弈?本文認為,正是美國及其北極盟友謀求在北極地區構建小多邊主義的做法加劇了該地區的大國博弈趨勢。

      一、北極小多邊主義:緣起與概念

      探討北極地區的小多邊主義,具有其特定的實踐與學理緣起因由。一方面,美國對北極事務的重視程度不斷提高,有意將北極納入其小多邊主義的框架之中,為探索北極小多邊主義提供現實基礎。另一方面,學界逐漸反思多邊主義的適用性及具體表現形式,為北極的獨特小多邊主義表現提供了智識資源。

      21世紀以來,北極在美國對外戰略中的地位逐步提高。在拜登時期,美國進一步謀求其在北極事務中的領導權。首先是渲染北極的大國競爭威脅。拜登政府有意將北極地區納入其戰略競爭的整體規劃之中,其任內發布的多份報告都極力渲染中俄在北極尋求影響力擴張的戰略圖式。其次是提升北極的戰略地位。拜登政府2022年《國家安全戰略報告》中史無前例地16次提及北極,并將構建“和平、穩定、繁榮、合作”的北極視為美國的戰略目標。再者是完善機制建設。首次任命北極事務大使、成立強化北極安全合作的泰德·史蒂文斯中心、設立負責北極和全球的適應性事務的國防部副助理部長等。最后是注重國際協作。在俄烏沖突期間,美國既積極推動北極國家瑞典、芬蘭加入北約的進程,也強化同其北極盟友的安全合作。上述行為從側面反映出北極地區的國際關注度逐步提高、大國博弈不斷加劇。在此背景下,以美國為首的西方國家也謀求將小多邊主義的做法移植到北極地區。

      經典敘事下的多邊主義概念實則是一個要求極高的制度安排方式。近年來隨著中美戰略競爭的加劇與大國權力政治的回歸,包括北極治理在內的全球治理赤字現象日益顯著,各國在自身利益的驅使下往往難以堅持多邊主義的嚴格要求,這就導致作為多邊主義異化形式的“小多邊主義”或曰“少邊主義”概念的興盛。雖然小多邊主義是多邊主義的一個變種,但它具有更強的排他性、議題導向性與小數量等特征,實則背離了多邊主義理念。

      在生成機制上,北極出現小多邊主義的首要原因是大國戰略博弈下的地區競爭態勢。在大國博弈的總體緊張背景下,地區既有機制合法性喪失、權威流散,從而促使域內國家及相關組織威脅認知加劇,各國信任赤字加劇,泛安全化現象頻發。在表現形式方面,北極地區的區域制度安排出現區域認同差異化、制度設置排他化、多邊理念聯盟化的情形。區域認同差異化是指北極出現陣營化的強烈歸屬感情形,各方有意識地劃分“自者”與“他者”的身份認同邊界;制度設置排他化是指,地區主導性大國以自身訴求針對性地設定地區性議程,并將過去制度化、綜合性的北極區域治理機制整合為其利益驅動下的議題導向性制度設計;多邊理念聯盟化實則是集團化思維嵌入多邊主義的體現,以自身國家和盟友利益優先,以“多邊”旗號行“單邊”之實。

      二、北極小多邊主義的特征

      從其特征來看,美國打造的北極小多邊主義呈現出區域認同差異化、制度設計功利化與多邊理念聯盟化體系的三大特點。

      首先,以美國為首的西方國家為爭奪北極安全治理的領導權,有意推動北極治理的陣營化,劃分北極安全事務的“自者”與“他者”,將非北極國家、非西方北極治理框架下的國家有限排除在核心利益之外。一是劃定北極國家的身份認同,限制近北極國家與非北極國家合理、合法分享北極利益與參與北極治理的權利。二是對俄羅斯進行“除名化”。在俄烏沖突爆發后,美國連同其他六個北極理事會國家以制裁俄羅斯為名,拒絕出席由俄羅斯擔任輪值主席國的北極理事會及其相關會議。三是通過身份否定、污名化中國形象等形式排斥中國對北極事務與北極治理的介入。

      其次,美國驅動北極利益同自身利益相耦合,功利地運用區域治理機制服務于美國霸權的護持。一是修正調整北極內在機制,以契合自身利益,試圖構建以美國為核心的北極治理體系。二是根據功利需要對待多邊體制框架。在拜登時期,美國一方面表示將維持同北極理事會等國際機構的合作,以捍衛“基于規則的國際秩序”,另一方面卻將北極理事會視為制裁工具而拒絕同俄羅斯分享北極治理權,使得北極理事會陷入“危險”乃至“死亡”的狀態。

      最后,美國將構建地區聯盟體系視為實施其小多邊主義政策的重要手段,其主導下的北約則是實現這一目標的主要機制。尤其自2022年爆發的俄烏沖突以來,北約進一步加緊對北極事務的介入。一是推動聯盟參與主體的擴容,高度支持北極國家瑞典、芬蘭的入盟申請,有意推動北歐的“全面北約化”進程。二是促動整合北極軍事行動。北約不僅加強在北極的前沿軍事部署,而且開展系列聯合軍事活動,推動新加入或即將加入的成員融入北約軍事一體化的進程。

      三、北極小多邊主義的動因

      北極地區的小多邊主義是在北極區域安排合法性欠缺的背景下,北極各國博弈增加,導致西方國家對俄、對華威脅認知外溢至北極區域,促使區域軍事化趨勢不斷加強等多重原因影響下的組合性結果。

      制度權威性的不足是導致北極出現小多邊主義的直接原因。第一,北極的既有制度存在強大的鎖定效應。歷史制度主義指出,某個不確定環境下的行為可能成為關鍵節點,進而導致后續行為對該制度的一系列路徑依賴或鎖定效應。北極事務中的關鍵節點即體現為創設時期北極治理的結構設計。這些設計主要是以美國為首的西方國家主導創設的,在成立初期便帶有很強的西方色彩。第二,美國領導下的“北極聯盟”缺乏合法性。首先,北極理事會與傳統北極國家形成的區域性機制都無法為所有介入北極安全事務的國家提供充足合法性與充足的區域性公共產品。其次,美國選擇性地規制各國在北極的治理活動,阻遏了北極地區機制合法性的生成。

      在機制合法性的基礎上,大國博弈的增強使北極的多邊主義異化不斷顯著。隨著氣候變化的加劇,越來越多國家出臺了相應的北極戰略。即使是該地區以外的國家,也有含蓄的或明確的北極政策,以求在北極的戰略利益競逐中占得先機。同時自俄烏沖突爆發以來,美西方國家也進一步將北極視為其大國競爭的主要戰場。美西方國家為制裁和打壓俄羅斯,不惜使成立20多年的北極理事會首次陷入停擺的狀態,從而加劇了北極地區的治理赤字。

      在大國博弈的背景下,部分北極國家認為俄羅斯與非北極國家深度參與北極事務加劇其威脅認知,從而導致前者借助既有制度遏制后者。其中的典型舉措便是美國對中國參與北極治理的威脅與污名化。除了該地區的主權國家,許多區域性國際組織與非政府組織也在俄烏沖突爆發后感知到外部威脅,紛紛加入制裁俄羅斯的隊伍中??梢?,北極的國際組織與非政府組織同樣受到地緣政治博弈的波及與影響,紛紛在地緣政治焦慮的感知下加強自利性舉措并表明自身組織立場。

      在威脅認知的驅動下,北極地區的軍事化動向最終使得過往各國在諸領域上的多邊主義理念消退,“泛安全化”“泛軍事化”思潮占據主導。近年來,俄羅斯、美國、丹麥、瑞典等國在北極地區均有顯著的軍事動向。在俄烏沖突的背景下,北極區域軍事化愈發顯著,連長期在國際社會上保持中立的瑞典和芬蘭都謀求加入北約,尋求構建區域性安全機制。


      四、結語

      近年來,北極出現同亞太、“印太”等區域相似但又存在差異的小多邊主義趨向,北極治理亦隨著大國博弈、機制合法性不足等因素而日益復雜。事實上,美西方國家延續冷戰思維與集團化思維,以“多邊主義”之名行“偽多邊主義”之實,這種做法不僅無益于北極治理,反而加劇該地區的治理赤字,使地區治理格局愈發碎片化,增強北極區域的“門羅主義”趨勢。


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