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      拜登政府的南海政策展望與南海地區的多邊主義合作 | 于子明 吳蔚

      發布時間:2022年08月30日作者:資料來源:瀏覽次數:10634

      本文作者:

      于子明

      武漢大學中國邊界與海洋研究院碩士研究生

      吳蔚

      武漢大學中國邊界與海洋研究院副教授

      國家領土主權與海洋權益協同創新中心副研究員

       

      原文發表于《海洋法律與政策》2022年第1期


             拜登政府上臺后,面對世界的深刻變革和加速重組,美國在南海地區繼續加強與中國的對抗,以多邊之名,行單邊之實,試圖利用其“偽多邊主義”在南海地區實現修復盟友關系、維持有利于己方力量對比和推行美國主張的地區規則的戰略目標,并為此推行包括法律戰、價值戰、規則戰、軍備戰和外交戰在內的一系列政策手段。對此,中國應秉持共商共建共享的國際治理觀,推動和踐行真正的多邊主義,維護南海地區的繁榮穩定。

      一、美國拜登政府在南海地區的目標

             南海地區作為拜登政府所推動的“價值觀外交”和“基于規則的國際秩序”兩項政治議程的交匯點,其上臺后自然將南海作為抗衡和遏制中國的重要戰場,致力于在南海實現若干戰略目標。本文基于拜登政府上臺以來美國官方機構以及部分主要官員所發表的公開政策文件與主張,對該政府本任期內對南海地區以偽多邊主義為指導的政策目標進行展望。

      (一)堅持“小圈子多邊主義”,修復和鞏固美國與南海地區盟友的關系

             在南海地區,美國需要繼續以其條約盟友以及其在地區盟國所駐扎的軍事力量作為施行其南海政策與主張的主要抓手和支撐點,尤其是在經歷上屆特朗普政府對伙伴關系的肆意破壞后,美國將在南海地區重啟其主張的所謂多邊主義,力圖修復和鞏固與地區盟友的國家關系,作為其重新恢復所謂“全球領導地位”戰略目標的重要組成部分。但也應看到,美國在南海地區展開多邊主義合作的重心仍是其“輪轂和輻條”體系中的相關國家,仍沒有脫離美國的“小圈子”。

      (二)堅持“本國優先的多邊主義”,維持南海地區有利于美國及其盟國和伙伴的力量對比

             在美國繼續加強自身在南海的軍事存在和準軍事存在的同時,本屆拜登政府正在以“多邊”或“小多邊”并進的方式團結一切可能的盟友力量,維持美國在南海地區相對中國的力量對比,維持對美國及其盟友和伙伴有利的地區力量平衡也已經被《戰略競爭》列為美國在南海與中國戰略對抗的目標之一,在此目標下開展的多邊主義合作,其實質仍是保證美國利益和美國優先。

      (三)堅持“有選擇的多邊主義”,推行并迫使中國接受西方價值觀語境下的海洋規則

             美國主張所謂“海洋自由原則”,套用其“基于規則的國際秩序”,主張建立“基于規則的南中國?!?, 并將中國在南海的權利主張定義為“獨斷性的海洋主張”(assert maritime claims),作為違反美國價值觀的行為 。美國將中國在南海的行為包裝為“強權即公理”的邪惡行徑 ,作為對西方價值觀的破壞和挑戰,意圖將南海問題意識形態化,在虛偽的多邊主義掩蓋下針對中國進行政治構陷,從而拉攏更多來自傳統盟友和國內民眾的支持。

       

      二、美國拜登政府在南海地區實現其目標的具體策略

      (一)法律戰:迫使中國接受“南海仲裁案”及相關法律結論,遏制中國正常的海洋權利主張

             目前的拜登政府仍然宣稱對中國在南海的島礁主權和海洋權益主張不持立場 ,但事實上,美國以“南海仲裁案”和后續相關法律結論為依據,將中國在南海合法的權利主張定義為“擴張性的海洋主張”,意在使用“排除法”收窄其“不持立場”的范圍,以在法律上削弱和否認中國在南海地區提出的合法權利主張。在《蓬佩奧聲明》中,美國將在南海問題上的官方立場全面對標“南海仲裁案”裁決的結論,明確表示美國完全支持并維護該非法裁決。其根據所謂的“裁決”,調整并更新了美國關于南海海洋主張的立場 ,在這之后,將“南海仲裁案”的結論固定和強化,是自上一屆特朗普政府開始,美國政府延續至今的政策。

      (二)價值戰:將南海問題納入美國“價值觀外交”框架下,意識形態化南海問題

             值得注意的是,拜登政府在繼承上任政府對中國南海權利主張基本立場的同時,還在“價值觀外交”的框架下,將中國的主張渲染包裝為“專制政體”的“獨斷行為”。布林肯在2021年3月17日與韓國外長鄭義溶的會見前將中國在南海的權利主張稱為對“全球民主價值的危險侵蝕”,并與新疆、西藏、香港問題并列 ,將各國在南海地區的權利爭議從外交問題和法律問題扭曲為意識形態問題。

      (三)規則戰:強迫中國接受美國所定義的“海洋自由原則”和美國主導的“基于規則的海洋秩序”

             除“南海仲裁案”裁決的固化,本屆政府延續自上屆政府的另一個政策就是對所謂“海洋自由原則”的主張,并將這一原則與美國所主張的“基于規則的海洋秩序”相聯系 ,美國所主張的“海洋自由原則”不能等同于《海洋法公約》所規定的航行自由。對于《海洋法公約》沒有明確規定所產生的條約解釋的分歧,本應由各國協商明確,但美國直接將中國的解釋界定為“狹隘的定義”(Narrow Definition) ,動輒以《海洋法公約》的權威解釋者自居,并不斷主張美國所認定的“海洋自由原則”,妄圖迫使中國接受美國軍艦和軍機在南海的非法活動。

      (四)軍備戰:持續制造地區摩擦,推動“航行自由計劃”和艦機過境南海

             拜登政府將中國主權范圍內的正常行動,如島礁建設,海洋執法和軍事力量的部署等界定為“破壞現狀、危害和平與安全的挑釁性或單邊行動”和“威脅這一關鍵地區的航行自由”的行動,試圖在實踐上阻止中國提升對南海地區控制力的行為。美國認定南海地區中國武裝力量的整合“意味著中國正在把南海變成一個反介入/區域拒止(A2/AD)的作戰區域?!泵婪接袕娏业亩糁浦袊谀虾5貐^軍事實力和軍事存在的意愿,也看到了南海主權和權利,作為中方的核心利益,在牽制和消耗中國精力上的巨大可能性。

      (五)外交戰:強行制造地區對立,在南海地區建立反華聯盟

             布林肯國務卿在與南海地區國家的溝通中,總是刻意強調“面對中國的壓力,(美國)承諾與東南亞聲索國站在一起” ,暗含將南海周邊的國家直接劃分為中國和其他國家,強行制造地區對立,挑撥中國與其他南海沿岸國家的關系。未來,中美在南海問題上的較量博弈及其引發的外交戰將是長期的。

       

      三、中國的應對策略

      (一)堅持真正的多邊主義,堅定維護以《聯合國憲章》和國際法為基礎的國際法秩序

             美國提出在南海地區維護“基于規則的海洋秩序”,同樣是要求西方國家掌握地區規則的制定權,在南海地區建構有利于己的地區秩序。美西方國家并不希望看到南海周邊國家的團結與合作,其在南海推行的多邊主義政策和多邊主義合作,實質上是以多邊主義之名,行單邊主義之實,在實踐中非但不利于地區合作,反而會破壞地區秩序,制造對抗和分裂。我國應從國際社會的整體愿望和南海地區國家人民的共同利益出發,秉持共商共建共享原則,堅持真正的多邊主義,推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展 ,堅決反對美西方所秉持的“偽多邊主義”,真正將南海打造成和平、穩定、繁榮之海。

      (二)推動真正多邊主義原則下的“南海行為準則”最終落實

             面對美西方等域外國家對南海地區事務的持續干涉,我國應盡快推動 “一個符合國際法、符合各方需要、更具實質內容、更為行之有效”的“南海行為準則”的最終落實 ,這將成為促進南海地區和平繁榮的關鍵舉措。最終達成的準則內容,不僅應符合包括《海洋法公約》在內的國際法,也應充分保障域外國家的合法權益 。

      (三)積極擴大與印太國家交流合作,推動構建“印太命運共同體”

             美國與東南亞國家從不是鐵板一塊,南海周邊國家也意識到美國所推行的多邊主義合作是美國利益優先和意識形態色彩的“偽多邊主義”政策。地區國家與美國共同對抗中國不僅要面臨經貿合作的損失和政治壓力,同時還要面臨美國所強調的西方價值觀與地區價值觀念的協調問題。拜登政府將“普世價值觀”置于其與伙伴的共同利益之上,這在東南亞使得那些原本可能支持美國利益的國家也對美國感到反感 。中國應當利用好東南亞國家和美國的固有矛盾,積極擴大經貿合作和人文交流,加強共同的利益基礎。


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